Здравствуйте, в этой статье мы постараемся ответить на вопрос: «Нецелевое и неправомерное использование средств. Обзор арбитражной практики». Если у Вас нет времени на чтение или статья не полностью решает Вашу проблему, можете получить онлайн консультацию квалифицированного юриста в форме ниже.
Неэффективное использование бюджетных средств определяется Федеральным казначейством, исходя из статей 34, 162 БК РФ, как достаточно субъективная, оценочная категория. Неэффективным считается использование бюджетных средств с превышением объема, установленного при их предоставлении (достаточного для достижения цели, результата), или недостижение результата, установленного при предоставлении бюджетных средств, с использованием определенного при предоставлении объема бюджетных средств.
В пункте 23 постановления Пленума ВАС РФ от 26 февраля 2009 года № 17 указывались случаи, когда конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств. О неэффективном расходовании можно говорить, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Казалось бы, к бюджетным и автономным учреждениям, не относящимся к участникам бюджетного процесса в силу определений, данных в статье 152 БК РФ, применить этот принцип нельзя, тем более что средства субсидий, которые получили эти учреждения, уже не являются бюджетными.
Своевременное пресечение неправомерного использования бюджета входит в компетенцию контролирующих органов – Счетной Палаты и Российского финансового надзора.
При осуществлении проверки целевого использования бюджетных средств применяется особый порядок:
- Проверка начинается с изучения финансовых и иных документов, связанных с расходом бюджета на нужды предприятия:
Финансовый учет позволяет выявить как непреднамеренные, так и намеренные ошибки с подсчетами использования бюджетных средств. Санкции представлены устным предупреждением, выговором, отстранением от должности или материальным возмещением ущерба. Выявленные уголовные преступления рассматриваются в суде по особой процедуре.
Махинации с выплатами зарплат
Совершая финансовые нарушения в бюджетной сфере труда, нечистые на руку чиновники присваивают огромные суммы. Причем средства выводятся под видом ошибок системы или переплат сотрудникам.
Чаще всего для незаконного обогащения используются следующие способы:
- неправомерные надбавки и доплаты к фиксированной ставке;
- завышение заплаты в обход стажа и трудовых нормативов;
- незаконные выплаты субсидий;
- компенсации, непредусмотренные регламентом (возможны выплаты как за физический, так и за моральный вред);
- премии за успехи в работе.
Отдельного внимания заслуживают нарушения в руководящей сфере. Так, начальники нередко назначают себе различные доплаты и премии, используя бюджетные средства. Например, деньги могут быть выделены для премирования наиболее усердных работников, но на практике они распределяются между директором и главным бухгалтером. В данном случае налицо прямое нарушение статьи 22 ТК РФ.
Бюджетный фонд оплаты труда состоит из зарплат, премий, надбавок и т. д. При этом размер оклада должен определяться в зависимости от должности и личных заслуг сотрудника. Например, зарплата начальника должна быть не большей, чем 5 окладов среднестатистического работника компании. В случае переплаты руководитель нарушает действующее трудовое законодательство.
К неправомерным выплатам также относится следующее:
- неверный расчет заработной платы, когда сотрудник получает в несколько раз больше, чем ему полагается;
- начисление премий за работу в праздники и выходные;
- ошибки при расчете надбавок для лиц, работающих на вредных объектах или в условиях крайнего Севера;
- начисление поощрительных выплат за вымышленные заслуги.
Таким образом, в большинстве случаев неправомерные выплаты связаны с намеренным завышением зарплаты. Однако иногда незаконная надбавка может произойти по ошибке.
Статья 306.4 БК РФ. Нецелевое использование бюджетных средств
1. Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.
3. Нецелевое использование бюджетных средств, источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являлся межбюджетный трансферт, имеющий целевое назначение, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных не по целевому назначению, или сокращение предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).
Определение неправомерного использования бюджетных средств
В соответствии с преамбулой БК РФ указанный нормативный акт устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Понятие «неправомерное расходование бюджетных средств» Бюджетным кодексом не определено. Следовательно, при отнесении действий (бездействия) участников бюджетного процесса к неправомерному расходованию бюджетных средств следует исходить из общепринятого в юридической практике признания неправомерными действий (бездействия), в случае если они противоречат требованиям правовых норм.
Согласно Постановлению Госдумы РФ от 11.11.1996 N 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
По мнению Минфина России, высказанному в Письме от 25.04.2017 N 02-09-08/24851, к неправомерному расходованию бюджетных средств нужно относить действия (бездействие), противоречащие требованиям общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение, регулирующих бюджетные правоотношения, к которым относятся БК РФ, принятые в соответствии с ним федеральные законы о федеральном бюджете, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, законы субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иные федеральные законы, законы субъектов РФ и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Выплата заработной платы
Финансовые нарушения в бюджетной сфере труда считаются одними из самых серьезных в классификации. Здесь также различают фактор арифметических ошибок и сознательные переплаты с целью незаконного освоения бюджетных средств.
Неположенные выплаты могут быть представлены:
- завышением заработной платы в обход трудовых нормативов и стажа
- довольствием под прикрытием выплаты субсидий
- надбавками и доплатами к уже имеющемуся заработку
- премиями и финансовыми вознаграждениями за успехи в работе
- непредусмотренными штатным регламентом компенсациями (моральный или физический вред здоровью)
- иными нецелевыми денежными выплатами
Отдельно следует отметить нарушения в руководящей сфере, когда начальство устанавливает себе различные премии и доплаты из бюджетных средств. Яркий пример: финансы предназначены для поощрения заслуженных работников организации, но идут в счет заработной платы гендиректора или главного бухгалтера. С юридической точки зрения это прямое нарушение ст. 22 Трудового кодекса (ТК РФ).
Надбавки, поощрительные выплаты и премии составляют общий бюджетный фонд оплаты труда. Согласно положениям, должностной оклад начальника формируется на основе средних заработных плат сотрудников в пятикратном размере. Следовательно, переплаты руководителю являются грубым нарушением трудового законодательства.
Неправомерными выплатами также признаются:
- начисление оплаты за труд в выходные и праздники
- некорректный расчет средней зарплаты
- поощрительные выплаты за работу по непредусмотренному графику и кругу обязанностей
- ошибки при учете надбавок за работу в условиях крайнего Севера или на вредных объектах
В итоге, неположенные выплаты связаны как с ошибкой в начислениях, так и с намеренным зарплатным завышением.
Любое нарушение предусматривает ответственность. На кого она возлагается в случае неправильных расходов бюджетных средств?
В первую очередь, на саму организацию. Юридические лица могут быть оштрафованы, а их деятельность приостановлена.
Во-вторых, на конкретное должностное лицо. Человек может получить штрафные санкции, направление на принудительные работы, лишиться права на занятие конкретных должностей либо даже лишиться свободы на определенный законом срок.
Таким должностным лицом чаще всего является руководитель как ответственный за экономические вопросы. Его подпись обязательна на всех важных финансовых документах – без нее они не повлекут за собой правовых действий. Но иногда вместо руководителя бумаги подписывает уполномоченное лицо, например, заместитель. Если право подписи ему передано официально, то и отвечать в случае нарушений придется ему.
ВАЖНО! Юридическая ответственность за нарушение цели применения бюджетных средств возлагается на то лицо, чья подпись на финансовых документах повлекла соответствующее действие.
Особенности понятия нецелевого применения средств
Распределение государственных средств находится в ведении Бюджетного кодекса РФ.
Ст. 38 данного кодекса говорит о том, что направление средств из бюджета любого уровня не может происходить без точного указания цели финансирования. А ч. 1 ст. 306.4 БК РФ точно определяет нецелевое применение средств из бюджета – направление их и оплата ими обязательств в полностью или частью иных целях, нежели указано в документе, определяющем ассигнование:
- законе о бюджете;
- сводной бюджетной росписи;
- бюджетной смете;
- договоре о предоставлении субсидии;
- соглашении;
- в другом правомочном документе.
Таким образом, само нарушение состоит в действии либо бездействии распорядителя бюджетных денег и получателя средств, которое повлекло за собой несоответствие целей затрат вышеуказанным нормативным актам.
Утверждена методика определения критериев оптимальности состава государственного и муниципального имущества
Вопросы эффективности, связанные с использованием государственного и муниципального имущества, возникают постоянно. Однако, критериев определения эффективности, установленных на федеральном уровне правовыми актами и единых для всех регионов и всех муниципальных образований, до текущего года не было.
Чтобы устранить пробел в правовом регулировании по данному направлению, распоряжением Правительством Российской Федерации от 12.10.2020 № 2645-р утверждена Методика определения критериев оптимальности состава государственного и муниципального имущества и показателей эффективности управления и распоряжения им (далее – Методика).
Для федеральных органов власти руководство Методикой при управлении и распоряжении имуществом является обязательным требованием, а для исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления — рекомендательным .
Как следует из указанного распоряжения органам власти, руководствуясь Методикой, необходимо выполнять следующие мероприятия:
- размещать отчетность об эффективности управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом в государственной автоматизированной информационной системе «Управление» (ежегодно, в срок до 15 июля года, следующим за отчетным);
- проводить ежегодный мониторинг и анализ указанной отчетности.
Применение содержащихся в Методике критериев оптимальности и показателей эффективности призвано повысить качество управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом, а также направлено на реализацию задач, указанных на рисунке 1.
Методика предусматривает систему показателей оценки оптимальности состава и эффективности использования имущества публично-правовых образований по следующим категориям:
- акции (доли) хозяйственных обществ;
- недвижимое имущество, закрепленное за государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;
- недвижимое имущество, закрепленное за государственными (муниципальными) учреждениями;
- недвижимое имущество казны.
Показатели эффективности по каждой категории имущества определены в формах отчетности, прилагаемых к Методике.
1. Акции (доли) хозяйственных обществ
Единственным критерием оптимальности нахождения в собственности публично-правового образования акций (долей) хозяйственных обществ является:
- достижение показателя эффективности 80 баллов и более.
В зависимости от значения показателя эффективности собственнику имущества рекомендуется принять решения, указанные в таблице ниже.
Таблица 1. Рекомендуемые действия в отношении хозяйственных обществ
2. Государственные (муниципальные) унитарные предприятия
Для оценки оптимальности нахождения в собственности публично-правового образования государственных (муниципальных) унитарных предприятий используются два критерия:
- деятельность государственных (муниципальных) унитарных предприятий, осуществляемая на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, соответствует требованиям положения статьи 35.1 Федерального закона «О защите конкуренции» ;
- значение показателя эффективности государственного (муниципального) унитарного предприятия составляет 50 баллов и более .
В зависимости от значения показателя эффективности унитарного предприятия и отсутствия положительной динамики по данному показателю собственнику имущества рекомендуется принять решения, указанные в таблице ниже.
Таблица 2. Рекомендуемые действия в отношении унитарных предприятий
В случае если в ходе оценки оптимальности нахождения в собственности публично-правового образования государственных (муниципальных) унитарных предприятий выявляется излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество государственного (муниципального) казенного предприятия собственником имущества совместно с учредителем предприятия проводятся мероприятия по изъятию данного имущества .
3. Государственные (муниципальные) автономные, бюджетные и казенные учреждения
Для оценки оптимальности нахождения в собственности публично-правового образования государственных (муниципальных) учреждений используются два критерия:
- соответствие состава и количества недвижимого имущества учреждения направлениям основных видов его деятельности, определяемым учредительными документами учреждения, а также услугам и работам, включаемым в государственное (муниципальное) задание учреждения;
- отсутствие закрепленного за учреждением имущества, неиспользуемого или используемого не по назначению (выполнение государственного (муниципального) задания на оказание услуг (выполнение работ).
В зависимости от того, установлено ли учреждению государственное (муниципальное) задание или нет, применяются различные показатели эффективности использования имущества и определения оптимальности его состава и количества.
Решение об установлении пороговых значений итоговых показателей эффективности принимается учредителем учреждения.
- выявления излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению (исключительно для осуществления приносящей доход деятельности) недвижимого имущества;
- недостижения учреждением установленного учредителем показателя эффективности
учредителю рекомендуется направить собственнику имущества предложение об изъятии имущества для целей, указанных на рисунке 2.
В отношении учреждений, которым более года недоведено государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ), учредителям рекомендовано принять решение о ликвидации бюджетного, автономного учреждения с одновременным изъятием его имущества. В данном случае ликвидация осуществляется в соответствии с пунктом 2 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Указанное правило не распространяется на случаи, когда доведение государственного (муниципального) задания до учреждения не предусмотрено законодательством.
4. Недвижимое имущество казны
Единственным критерием оптимальности состава и количества объектов недвижимого имущества казны публично-правового образования является:
- использование имущества для реализации функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Если объекты не используются для указанных целей, то в отношении таких объектов рекомендуется принять следующие решения:
- о передаче имущества на иной уровень собственности (федеральный, региональный, муниципальный)
- о реализации земельных участков в соответствии с земельным кодексом Российской Федерации
- о приватизации
Методикой определены показатели эффективности использования недвижимого имущества казны публично-правового образования и бальная шкала их измерения. Пороговые значения некоторых показателей эффективности должны определяться уполномоченными органами власти в сфере управления и распоряжения государственным (муниципальным) имуществом (далее – уполномоченные органы).
Уполномоченные органы оценивают показатели эффективности. В случае недостижения минимальных значений показателей готовится план повышения эффективности управления и распоряжения по конкретным объектам казны.
Главным виновником в нарушении цели расхода выделенных денег признаётся юридическое лицо, то есть организация, эти средства получившая. Но также к ответственности привлекут и конкретных должностных лиц. Деятельность организации могут приостановить и назначить её штраф, а персональным виновникам произошедшего грозит штраф, запрет занимать должность, принудительные работы, а в некоторых случаях и лишение свободы.
Виновным будет тот сотрудник организации, кто подписывал соответствующие документы, на основании которых были получены бюджетные средства или на основании которых они были неправильно расходованы. Чаще всего это руководитель организации или его заместитель.
Виды нецелевых затрат бюджета.
Наказание за нецелевое использование бюджетных средств применяется, если:
- Финансы направлены на неоговоренные расходы в соответствии с планированием на отчетный период;
- Совершен неправомерный денежный перевод с одной статьи классификации бюджета на другую с целью покрытия расходов;
- Осуществлены оплаты из бюджетов другого уровня;
- Произведены платежи из бюджета, хотя по плану должны задействоваться внебюджетные фонды;
- Оплачены работы, товары, услуги, не имеющие отношение к деятельности и специфике учреждения;
- Покрываются расходы другого юридического лица;
- Финансируются строящиеся объекты не из перечня, а также те, по которым оно не запланировано;
- Нарушены условия использования и предоставления субвенций, субсидий;
- Произошло замещение бюджетных разделов и целей;
- Полученная прибыль от хозяйственной деятельности используется вопреки плану.
Комментарий к статье 285.1 УК РФ
Должностные лица, осуществившие нецелевую растрату денег, признаются преступниками. Опасность их деяний состоит в подрыве функционирования государства, основы финансового обеспечения со стороны Правительства, а также в создании условий для экономических преступлений.
- федеральный;
- региональный;
- муниципальный;
- внебюджетный.
Деньги из казны могут быть выданы определённому получателю на обозначенные нужды. Если средства фактически были переданы другому лицу или потрачены на незапланированные задачи, это считается нарушением законодательства, за которое устанавливается административное или уголовное наказание.
Цели, на которые выделяются деньги из казны, могут быть такими: промышленное, сельскохозяйственное, транспортное и другие виды государственного развития; охрана природы, восстановление ресурсов и т.д.
- Дотации (выплаты компаниям, у которых расходы, заложенные в плане, превышают выручку).
- Субсидии (дополнительная поддержка бюджетам меньшего уровня, предприятиям и гражданам).
- Субвенции (помощь региону, городу, юридическому лицу из государственной казны для финансового обеспечения какой-либо программы).
- Бюджетные ассигнования (деньги, получаемые на основе документа о бюджетном исполнении, то есть бюджетной росписи. В документе указываются денежные поступления в казну, источники, а также возможный дефицит).
- Бюджетный кредит (предоставление финансовых активов регионам, городам и организациям с условием возврата. За расходование этого вида финансирования не применяется наказание, как за нецелевое использование бюджетных средств по статье 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации. Каким образом привлекается к ответственности за растрату государственных кредитов группа лиц, рассмотрено ст. 176 ч.4).
Использованием предоставленные денежных средств не по назначению считается их направление на расходы, не указанные в смете, или оплата одних затрат бюджетного плана за счёт других.
Растрата средств осуществляется путём списания всей предоставленной суммы со счёта и выдачи её какой-нибудь организации или человеку. Если было потрачено менее 1,5 млн руб., то это деяние не рассматривается как хищение бюджетных средств по статье УК. За это предусматривается только административная ответственность.
Как выстроить защиту при нецелевом расходовании бюджетных средств
В подавляющем большинстве случаев вопрос о нецелевом расходовании бюджетных средств тесно связан именно с оплатой за несуществующие, не оказанные услуги либо неполученный товар. Таким образом, приоритетным вопросом в защите (равнозначно административное либо уголовное дело) будет являться представление доказательств реальности выпиленных работ. Также немаловажно подтвердить квалификацию исполнителя – доказать, что именно это предприятие предложило минимальную цену, а в штате фирмы имеются необходимые специалисты.
Для достижения этих целей необходимо представить следующие документы:
- Государственный контракт со всеми имеющимися дополнительными соглашениями
- Конкурсную документацию произведённого тендера
- Сметные расходы по контракту
- Возможные накладные – товарные, грузовые и так далее
- Акты выполненных работ
- Учредительные документы компании – исполнителя
- Штатное расписание поставщика
- Бухгалтерский баланс исполнителя государственного контракта
- И иные
Дополнительно в рамках рассмотрения дела судом будет устанавливаться вопрос планирования подобных расходов. Соответственно, следует обращать внимание на утвержденную уполномоченным лицом смету затрат.
При невозможности самостоятельного получения необходимых доказательств реальности работ, это возможно сделать при помощи правоохранителей либо суда.
Главное: стратегия защиты всегда индивидуальна для каждого отдельного дела. Приведенные важные обстоятельства являются примерными и наиболее часто встречающиеся в практике рассмотрения подобных дел и, естественно не являются полными. По каждому делу тактику защиты следует разрабатывать с учетом конкретных фактов и обязательным учетом возможности доказывания нужных обстоятельств. И важно начать действовать с адвокатом, чтобы не наделать ошибок. Вот почему звоните и записывайтесь к нам на консультацию уже сегодня, наш адвокат выстроит полную защиту в Вашем деле.